Selasa, 14 Juli 2015

membangun birokrasi publik melalui pendekatan Model NPM (New Public Management)

Beranjak dari pemahaman terhadap teori-teori yang berhubungan dengan upaya membangun birokrasi publik melalui pendekatan NPM (New Public Management) yang dijadikan acuan untuk membangun birokrasi publik yang diinginkan pada otonomi daerah. Adapun teori-teori tersebut adalah : 
Model NPM Tinjauan Teoritis.
Model NPM (New Public Management), pada dasarnya merupakan model yang dikembangkan oleh para teoritisi dalam upaya memperbaiki kinerja birokrasi (model tradisional) yang dirasakan kurang mampu beradaptasi dengan perubahan lingkungan dalam memenuhi harapan masyarakat akan pelayanan yang diinginkan dengan mengedepankan pendekatan manajerial.
NPM memfokuskan diri pada perbaikan birokrasi dari dalam organisasi (inside the organization) dengan melakukan perubahan-perubahan yang diperlukan (Hughes, 1994, 2). Dengan dokrin sebagaimana diungkapkan Rhodes mengadopsi pendapat Hood (Hughes,1994,2) sebagai berikut : pertama, memfokuskan pada kegiatan manajemen bukan pada aktivitas kebijakan, penilaian kinerja dan efisiensi; kedua, pemecahan birokrasi publik menjadi badan-badan kecil dan sederhana yang berkaitan langsung dengan kepentingan dasar pengguna jasa (user – pay bases); ketiga, menggunakan ‘quasi market’ dan melemparkan ke pasar (contracting out) sebagai daya dorong terciptanya kompetisi; keempat, pemotongan biaya; kelima, pola manajemen yang menekankan pada antara lain target keluaran, pembatasan waktu kontrak, insentif keuangan dan kebebasan dalam mengelola.
Sedangkan David Osborne dan Ted Gaebler (1992, 13-22) menawarkan suatu pendekatan manajerial dari sisi lain dalam mengelola birokrasi pemerintahan dimana birokrasi menjadi bergaya wirausaha (entreprenuer government). Dengan karakteristik : mendorong kompetisi antar pemberi jasa, memberi wewenang kepada masyarakat, mengukur kinerja perwakilannya dengan memusatkan pada hasil bukan pada masukan, digerakan oleh misi bukan ketentuan dan peraturan, mendefinisikan klien (masyarakat) kembali sebagai pelanggan dan menawarkan banyak pilihan, mencegah masalah sebelum muncul, mencurahkan energi untuk menghasilkan uang bukan untuk membelanjakan, desentralisasi wewenang dengan manajemen partisipasi, menyukai mekanisme pasar daripada mekanisme birokrasi, dan tidak hanya memfokuskan pada pengadaan perusahaan negara, tetapi juga pada mengkatalisir semua sektor –pemerintah, swasta, dan lembaga suka rela- ke dalam tindakan untuk memecahkan masalah masyarakatnya.
Pendekatan manajerial model NPM yang dikembangkan pertama kali oleh Hood ini atau managerialism istilah Pollitt atau market based public administration istilah Lan dan Rosenbloom atau entrepreneurial government istilah Osbone dan Gebler, walau memiliki istilah yang berbeda namun pada dasarnya sama-sama berupaya mentransformasi birokrasi lama menjadi birokrasi baru. Dengan melakukan hal-hal yang sebagaimana dikemukakan Owen E. Hughes (1994, 3)
Improving public management, reducing budgets, privatisations of public enterprise seem universal; no-one now is arguing for or increasing the scope of government or bureaucracy.

Dan memiliki tujuan yang sama pula, antara lain : pertama, lebih memperhatikan pada hasil tujuan dan tanggung jawab personal manajer; kedua, lebih mengutamakan pembentukan organisasi, personil, dan pekerja dan suasana yang lebih fleksibel; ketiga, membuat tujuan organisasi dan personil yang jelas dan mudah diukur dengan menentukan indikatornya; keempat, staf senior lebih memiliki komitmen politik (politically commited) pada pemerintah, tidak partisan dan tidak netral benar; kelima, fungsi pemerintah lebih kepada fasilitator dari pada pelaksana; terakhir, pada fungsi pemerintah dikurangi dengan melakukan privatisasi (Hughes, 1994, 58)
Istilah NPM yang berbeda antar para teorisi memang dimungkinkan, sebagaimana dikemukakan oleh Ewan Ferlie, Lynn Ashburner, Louise Fitzgerald dan Andrew Pettigrew (1996, 10) yang mengibaratkan NPM sebagai sebuah kanvas kosong (putih) yang dapat digambar oleh siapa saja tentang apa saja yang ia suka. Sehingga tidak ada satupun definisipun yang jelas tentang apa itu NPM, prosesnya bahkan bagaimana NPM seharusnya.
Indeed, sometimes the new public management seems like an empty canvass : you can paint on it whatever you like. There is no clear or agreed definition of what the new public management actually is and not only is there controversy about what is, or what is in the process of becoming, but also what ought to be.

Namun Ferlie (et.al, 1996, 10-15) dan didalam Purbokusumo (Tesis, 1998) menyatakan setidaknya ada empat (4) model NPM yang dapat dijadikan acuan untuk melihat bentuk perubahan birokrasi dari model adminsitrasi publik tradisional yaitu :
NPM Model 1 : The Efficiency Drive,
NPM model ini mulai dikenal pada pertengahan tahun 1980-an, dengan bentuk organisasi yang lebih menyerupai organisasi bisnis, dengan menitikberatkan pada nilai efisiensi. Sebagaimana dikatakan Ferlie (et.al, 1996, 10-11) “It (NPM model 1) represented an attempt to make the public sector more business like, led by crude notions of efficiency”. Penasehat-penasehat pemerintah di ambil dari sektor swasta dan badan badan penasehat yang memiliki peran penting dalam menerapkan ide-ide efisiensi tersebut pada sektor publik.
Kultur birokrasi publik dibangun dengan nilai-nilai efisiensi dan menjadi arah bagi organisasi publik dalam menjalankan tugas dan fungsinya, karena selama ini birokrasi publik dinilai sebagai organisasi yang bengkak (bloated), boros (wasteful), sangat birokratis (over bureaucratic) dan berpenampilan buruk (under performance). Karenanya pula birokrasi publik akan menjadi lebih baik bila sektor swasta dilibatkan. NPM model 1 yang dikenal pula dengan Neo Taylorian, memperlihatkan bahwa peran dan keahlian manajer inti dapat ditransformasikan dari birokrasi di sektor swasta ke birokrasi publik.
Dengan kata lain, NPM ini ingin membangun birokasi publik dengan nila-nilai yang menjadi kultur di birokrasi swasta, yaitu efisiensi yang ditunjang dengan nilai profesional, transparan, orientasi pasar (belum mengarah quasi market) dan pelanggan. Struktur birokrasi publik bersifat hirarkis dalam menjalankan perintah dan pengawasaan, sentralistis dan bergeraknya organisasi lebih karena proses manajemen daripada kaum profesional. Pembangunan sumber day├┐├┐birokrat khususnya dalam pengembangan karier bersifat merrit system dan sangat ditentukan oleh prestasinya yang dinillai hanya oleh atasan. Kepemimpinan yang di anut adalah komando dengan pusat komando berada ditangan pimpinan puncak manajemen.
NPM Model 2 : Downsizing and Decentralization,
NPM model ini merupakan model manajemen birokrasi yang sangat kontradiktif dengan model birokrasi lama (tradisional) atau juga perbaikan terhadap NPM model pertama. Sebagaimana ilustrasi digambarkan Ferlie (et.al, 1996, 12) sebagai berikut
This has resulted in some very general organizational developments including : organizational unbundling and downsizing a search for greater organizational flexibility; a move from high degree of standardization; increased decentralization of strategic and budgetary responsibility; increased contracting out; and split between a small strategic core and a large operational periphery.

NPM model ini membangun kultur organisasi publik dengan nilai-nilai efisiensi, transparan, profesional dan berorientasi pasar dengan membangun quasi market dalam mengalokasikan sumber daya yang ada serta mengembangkan manajemen kontrak. Struktur cenderung bergeser dari hirarkis yang ketat dalam manajemen menjadi lebih flat dan fleksibel. Selain itu dikembangkan pula otonomi pada unit organisasi dengan adanya desentralisasi dan menekankan pada koordinasi. Kuantitas staf dikurangi secara signifikan baik level atas (puncak) maupun level bawah (operational management). Pembangunan sumber daya birokrat tidak berbeda jauh dengan NPM model pertama yaitu dengan merrit system, struktural dan peniliaan prestasi (kinerja) birokrat hanya ada ditangan pimpinan. Sedangkan kepemimpinan dengan sistem komando yang otoriter dan pengawasan yang ketat bergeser kearah kepemimpinan dengan management by influence, artinya pemimpin harus memiliki kemampuan untuk dapat menggerakan para bawahan tidak hanya karena jabatannnya tetapi lebih pada pengaruh yang dikembangkan dalam menggerakan bawahan.
NPM Model 3 : In Search of Excellence,
NPM model ini berkeinginan membangun kultur organisasi (organizational culture) yang mampu menumbuhkan kemampuan organisasi dalam mengatur dirinya untuk melakukan dan menghadapi perubahan serta memiliki inovasi. Model ini menolak keras pendekatan rasionalistik yang dikembangkan NPM model 1, dengan mengembangkan pendekatan bottom up dan top down artinya organisasi selalu melakukan pembelajaran (learning organization) tidak hanya terfokus tugas dan fungsi yang tersusun secara formal. Dimana Ferlie mengilustrasikan (et.al, 1996, 13) :
It rejects the highly rationalistic approach of NPM model 1 and instead highlights the role of values, culture, rites and symbols in shaping how people actually behave at work. There is a strong interest in how organizations manage change and innovation.
In turn, NPM model 3 can be subdivided into bottom up and top down approaches. The bottom up approach has been historically better developed emphasizing long standing themes of organizational development and learning.

Kultur birokrasi publik yang dikembangkan pada model ini seperti NPM model sebelumnya yakni, efisiensi, profesional dan transparansi namun dilakukan pendefinisian ulang untuk menyesuaikan terhadap perubahan lingkungan. Dimana model ini yakin bahwa dengan kuatnya kultur kolektif (collective culture) dapat mengerakkan organisasi dalam komitmen yang kuat daripada garis hirarki manajemen. Struktur organisasi sangat fleksibel, mudah bergerak dalam upaya organisasi menyesuaikan diri terhadap perubahan yang terjadi dan non hirarkis Selain itu NPM model ini juga melakukan desentralisasi organisasi secara radikal. Pembangunan sumber daya birokrat menggunakan merrit system dan terbuka terhadap kerjasama dalam melakukan program pelatihan. Karir seseorang ditentukan oleh prestasinya yang dinilai tidak saja oleh pimpinan tetapi juga oleh orang lain. Kepemimpinan yang dikembangkan adalah kepemimpinan yang memiliki kharisma (charismatic leaders) yang mampu menjamin kerjasama di dalam organisasi dan memberikan inspirasi bagi organisasi melalui visi-visi baru.
NPM Model 4 : Public Service Orientation,
NPM model ini merupakan gabungan antara ide-ide yang ada pada manajemen swasta dan manajemen publik, pengalaman yang baik pada sektor swasta coba untuk ditransformasikan ke sektor publik. Dengan kata lain mengambil ide-ide manajemen organisasi dari sektor publik dan diimplementasikan pada sektor publik. Sebagaimana ilustrasi Ferlie (et.al, 1996, 15) berikut :
Alongside a proclamation of difference, however, lie attempt to adapt ideas generated in private sector contex to public sector organizations. The criteria for deciding which ideas can diffuse across, and which should not, are rarely made explicit and may be largely normative in nature.

Kultur yang dibangun adalah kultur dengan nilai-nilai efisien, profesional dan menitik beratkan pada kualitas pelayanan yang baik dan memuaskan pengguna (user) bukan sekedar pelanggan (customer). Nilai kualitas pelayan yang baik merupakan visi yang diwujudkan lebih lanjut dalam misi-misi yang menjadi dasar dalam memberikan pelayan dengan kualitas yang baik. Struktur birokrasi publik menjadi ramping dan lebih mendatar (flat), dengan spesialisasi yang makin kabur dan sangat desentralistis serta cepat merespon perubahan lingkungan yang terjadi. Pembangunan sumber daya birokrat diawali dengan proses rekrutmen dan pelatihan yang transparan dan terbuka bagi siapa saja untuk terlibat didalamnya. Kepemimpinan pada model ini merupakan kepemimpinan yang demokratis dan kepemimpinan transformasional di semua level pimpinan mulai dari pimpinan di level atas sampai pada pemimpin di level bawah.
Model ini, juga diidentifikasikan oleh David Osborne dan Ted Gaebler (1997, 10), sebagai berikut :
a. desentralisasi wewenang dalam unit-unit pemerintahan…….b. mengkaji kembali apa yang seharusnya dilakukan dan dibiayai……c. perampingan pelayanan publik serta privatisasi dan swastanisasi kegiatan, d. mempertimbangkan cara pemberian pelayanan secara lebih efektif sesuai biaya, seperti kontrak keluar, mekanisme pasar, dan pembebanan pada pengguna, e. orientasi pelanggan (berbeda istilah dengan Ferlie yang menggunakan istilah user), termasuk standard mutu yang eksplisit untuk pelayanan publik, f. Benchmarking dan pengukuran kinerja, g. reformasi yang dirancang untuk menyederhanakan peraturan dan mengurangi biaya-biayanya.

Model-model NPM yang diidentifikasi oleh Hughes, Ferlie, Osborne dan Gaebler di atas, merupakan model dalam tataran teoritis, namun dalam prakteknya model-model tersebut dapat saja saling melengkapi, artinya tidak mutlak suatu birokrasi publik menerapkan NPM model 1, 2, 3 atau 4 secara murni tapi saling menunjang satu dengan lainnya. Penerapan NPM sangat tergantung pada kondisi dan lingkungan yang melingkupi suatu birokrasi publik. Walau secara teoritis pula NPM menghendaki birokrasi publik bergeser secara incremental dari bentuk birokrasi lama ke arah birokrasi publik yang diinginkan yakni sampai pada pendekatan NPM model 4.
Berkaitan dengan membangun birokrasi publik di Kabupaten Kutai Kartanegara dalam era otonomi daerah, maka model NPM yang akan digunakan sangat tergantung pada perkembangan kondisi obyektif dan lingkungan yang ada di Kabupaten Kutai Kartanegara. Dan bila memungkinkan (dilihat dari kondisi obyektif dan lingkungan), maka model NPM 4 yang akan digunakan, namun bila tidak maka dengan mengelaborasi hasil temuan dalam penelitian akan disusun kebijakan model NPM yang dapat diterapkan untuk membangun birokrasi publik di Kabupaten Kutai Kartanegara dengan memperhatikan kendala dan peluang yang ada.
Disisi lain, karena NPM merupakan upaya untuk membangun birokrasi publik dari dalam organisasi melalui manajemen, maka perlu dilakukan ‘pemetaan’ terhadap realita organisasi publik yang ada di Kabupaten Kutai Kartanegara. Mengadopsi beberapa pemikiran Mc. Kinsey dan Djamaludin Ancok (Ancok , 1999) maka hal-hal yang ingin dilihat (dipetakan) berkaitan dengan kultur, struktur, pembangunan sumber daya birokrat (manusia) dan kepemimpinan. Untuk kemudian dilakukan analisis terhadap pembaharuan kultur, struktur, pembangunan sumber daya birokrat dan kepemimpinan dengan menggunakan pendekatan NPM. Pembaharuan dimaksud dilakukan secara terus menerus secara inovatif dan tidak berhenti pada suatu titik tertentu, dalam memperbaiki kualitas yang sudah dimiliki birokrasi publik di Kabupaten Kutai Kartanegara.

Facebook Twitter Google+

Boleh bebas asal jangan terlalu

Back To Top